Ley 299 del 2006
Resumen
Este proyecto de ley busca enmendar la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU) para permitir que las agencias administrativas dicten órdenes y resoluciones sumarias en procedimientos adjudicativos formales. Esto aplicaría en casos donde no exista una controversia sustancial sobre hechos materiales y solo reste aplicar el derecho, similar al mecanismo de sentencia sumaria en los tribunales civiles. El objetivo es acelerar los procedimientos, descongestionar los calendarios de las agencias y resolver casos de manera más rápida y económica, salvaguardando siempre el debido proceso de ley.
Contenido
ORIGINAL
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES:
Vuestra Comisión de lo Jurídico y Seguridad Pública, luego del ( orrespondiente análisis, tiene el honor de rendir ante este Cuerpo, su informe del Proyecto de 1, Cámara 2526 recomendando la aprobación del mismo, con las enmiendas que se incluyen e i el entirillado electrónico que acompaña a la misma.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El propósito del Proyecto de la Cámara 2526 es enmendar la Sección 3.7, y los primeros dos párrafos de la Sección 3.14, de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, sef in enmendada, conocida como "Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Lit e Asociado de Puerto Rico", para facultar a las agencias, en procedimientos adjudicativos for nales, a dictar órdenes y resoluciones sumarias, en los casos donde no hay controversia re: su:tancial en cuanto a ningún hecho material, y en los que como cuestión de derecho es prc cedente que se provean remedios.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), Ley Núm 170 de 12 de agosto de 1988 según enmendada, estableció un procedimiento administrativ u:siforme en Puerto Rico, con un cuerpo de reglas mínimas para proveer uniformidad al proct so decisorio en la administración pública. Entre sus propósitos está el establecer un cuerpo ( e normas para gobernar las determinaciones de una agencia en procesos adjudicativos al emi ir u:ıa orden o resolución que define los derechos y deberes legales de personas específicas.
En la Exposición de Motivos de la L.P.A.U. se consigna lo siguiente: "Es a le: se inspira en el propósito de brindar a la ciudadanía servicios públicos de alta calidad, eficenc a, esmero, prontitud, y se aplicará e interpretará liberalmente para alcanzar dichos prc pósi os con el resguardo de las garantías básicas al debido procedimiento de ley."
Ese estatuto dispone, en su Sección 3.1, que cuando por disposición de 1 na lzy, regla o reglamento una agencia deba adjudicar formalmente una controversia, los nrocadimientos deberán regirse según lo establecido en el Capítulo III (Procedimientos Adjudicat vos).
En ese Capítulo III se incorporan unas salvaguardas procesales mínimas jue ncluyen el derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra le una parte; a presentar evidencia; a una adjudicación imparcial; y a que la decisión ser basada en el expediente.
No obstante las garantías procesales contenidas en la Ley de Pro:sdimiento Administrativo Uniforme, y de la política pública dirigida a garantizar que esos nrocadimientos se efectúen en forma rápida, justa y económica, lo cierto es que en varias agenci s aḍjudicativas hay una gran congestión de casos, y muchas controversias tardan años en resolver ie. li)emplo de ello es la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Human is.
Para acelerar los procedimientos en esas agencias, descongestionar lo: calendarios y viabilizar que los casos se resuelvan de forma justa, rápida y económica, es necı sariı facultar a esas agencias a dictar órdenes y resoluciones sumarias, cuando no haya cı ntroversia real sustancial en cuanto a ningún hecho material y sólo reste adjudicar el derecho.
En el Tribunal de Primera Instancia, mediante lo dispuesto en la Regl 136 de las de Procedimiento Civil de 1979, puede dictarse sentencia sumaria cuando se dem stra:e "que no hay controversia real sustancial en cuanto a ningún hecho material y que co: 10 cuestión de derecho debe dictarse sentencia sumaria a favor de la parte promovente." La se tenciá sumaria puede poner fin a los procedimientos, o puede ser de naturaleza interlocutoria.
El propósito cardinal de la Regla 36 es el de promover una solución justı, rápida y económica de la litigación, abreviando la disposición de pleitos que, por no envol er ura genuina controversia de hechos, hace el juicio en su fondo innecesario. Padin v. Rossi 100 DPR 259 (1971). También se ha resuelto que el recurso de sentencia sumaria debe estar pre to y disponible para limpiar un tribunal de justicia de frivolidades. ACAA v. Travelers Insurance Co, 104 DPR 844 (1976).
Es procedente que se enmiende la LPAU, de maneras que las agencias, en procedimientos adjudicativos formales, puedan dictar órdenes y resoluciones sur arias, finales o parciales, en aquellos casos donde no hay controversia real sustancial en cuanto i ningún hecho material, y sólo reste aplicar el derecho.
ANALISIS DE LA MEDIDA
Para el cabal análisis de esta medida la Comisión de lo Jurídico y Segurid d Pública llevó a cabo una vista pública a la que asistieron el Departamento de Justicia y la Con isióı Apelativa del Sistema de Apelación de la Administración de Recursos Humanos del S rvicio Público (CASAARH). Además, comparecieron mediante memorial explicativo i () icina de Administración de Tribunales (OAT), el Colegio de Abogados, la Adr inisración de Reglamentos y Permisos (ARPE) y el Departamento de Asuntos del Consumidor DA:O).
ARPE expone que la referida medida tiene como propósito acelerar los procedimientos en las agencias, descongestionar los calendarios y viabilizar que los casos se res elvan de forma justa, rápida y económica. Conforme a la medida presentada, ésta precisamı ate le daría la herramienta necesaria al facultarla con el poder de dictar órdenes y resoluciones s ma: ias cuando no exista una controversia real en cuanto a ningún hecho material y sólo re: te a ljudicar el derecho. Esto conforme a lo dispuesto bajo la Regla 36 de las de Procedimient Civil de 1979, que establece que puede dictarse una sentencia sumaria cuando se demuestr: "que no hay controversia real sustancial en cuanto a ningún hecho material que como cuesti in cie derechos debe dictarse sentencia sumaria a favor de la parte promovente".
Como cuestión de hecho, en su Reglamento de Procedimiento Adjudicati 3 , con vigencia del 16 de abril de 2002, en la Sección 14.00 (Acciones Sobre Solicitudes de Investigación) específicamente la Sección 14.03 (Desestimación) establece "que no existen hec ios concretos y específicos que justifiquen el inicio de una acción administrativas o judicial, o que la alegada infracción no corresponde a funciones de la ARPE, se desestimará la querella y s : no ificará a la persona que solicitó la investigación y al investigado, dentro del término"
Sugieren que se tome en consideración hacer una inclusión a esta medida que establezca que una resolución sumaria se considerará como una determinación interlocutor 2 , nu revisable. Luego de un análisis de la propuesta medida entienden que ésta sería beneficiosa sara la agencia, por lo que la endosan.
Por su parte, DACO informa que los procedimientos adjudicados de esa i genia se rigen por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociadc de l'uerto Rico y por el Reglamento de Procedimientos Adjudicados del DACO. En su Regla 11 sobre Órdenes y Resoluciones Sumarias, establece lo siguiente:
El Departamento ordenará el cumplimiento de lo que proceda conforme a $\Gamma$ erecho, cuando luego de las partes haber hecho sus planteamientos y de haber evaluado 11 evidencia, no surja una controversia real de hechos. En tal caso, si una de las paries solicita reconsideración, se citará a vista en reconsideración siempre que se est ible:xa de una controversia real sobre hechos pertinentes.
Lo que propone el P. de la C. 2526, ha sido incorporado por medio de re $\xi$ aminto, en los procesos adjudicados del DACO. Definitivamente, esto permite la solución ráp la de querellas donde no se presenta una controversia real en cuanto a hechos materiales, lo cua ayuda a que la Agencia pueda ser más eficiente, al administrar sus recursos. Por todo esto y por znte nder que el mismo redundará en beneficio para los consumidores que utilizan las ( 2 má agencias gubernamentales, apoyan la aprobación del P. de la C. 2526.
La OAT indica que la propuesta que presenta la medida legislativa antes citada conlleva modificaciones que responden a consideraciones de política pública guber amintal, cuya determinación compete a los poderes Ejecutivo y Legislativo, conforme a 1 is A rtículos 1, Sección 2; III y IV de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto tico La Rama Judicial tiene por norma general abstenerse de emitir juicio sobre asuntos de rolít ca pública gubernamental, cuyo establecimiento recaiga sobre otras ramas de gobierno. Por tanto, la Rama Judicial se abstiene de emitir juicio respecto a los méritos de medidas legislativas que, como el P. de la C. 2526, constituyen asuntos de la injerencia y en el ámbito de autoridad de otris ramas de gobierno. Sin embargo consignan algunas observaciones sobre las enmiendas pro uesias.
Según ha manifestado el Tribunal Supremo de Puerto Rico, el mecanis no procesal de sentencia sumaria constituye "un remedio discrecional extraordinario que únicamente se concederá cuando la evidencia que se presente con la moción establezca $\cdot$ on slaridad la exigencia de un derecho; mediante dicho mecanismo se obtiene un remedio ráŕ ido y eficaz en casos en que quedan demostrado que no existe una controversia sobre hecho: ma eriales del litigio". PFZ Props., Inc. V.Gen. Acc. Ins. Co., 136 D.P.R. 881 (1994). La solicil ad de sentencia sumaria tiene el propósito de "obtener un remedio rápido y eficaz por vía de sent mci i cuando la parte que la promueve puede acreditar ante el Tribunal que no existe una contr rveria genuina con la relación a los hechos materiales del litigio". Consejo Tit. C. Parkside v. M iIC Vin. Corp.,
128 D.P.R. 538 (1991); R. 538 (1991); Tello, Rivera v. Eastern Airlines Tello, Rı ıera v. Eastern Airlines, 119 D.P.R. 83 (1987). La sentencia sumaria solo debe ser concedida er aquzllos casos que sean claros, cuando el Tribunal tenga ante sí la verdad sobre todos los h choś que sean pertinentes. Consejo Tit. C. Parkside v. MGIC Fin. Corp., supra; Corp. Presiding Bisııop CJC of LDS v. Purcell, 117 D.P.P. 714 (1986). Tratándose de un pleito en que los hecl os 10 están en controversia y sólo se presente una cuestión de Derecho, entonces procede disp mer del asunto mediante una sentencia sumaria. Mercado Vega v. U.P.R., 128 D.P.R. 273 (199 ) L:ı parte que solicita que se dicte sentencia en un litigio viene obligada a "demostrar, fuera c: to:la duda, la inexistencia de una controversia real sobre todo hecho pertinente que a la l iz del derecho sustantivo aplicable determinaría una sentencia a su favor como cuestión de ley". Mescado Vega v. U.P.R., supra.
No empece a lo anterior, es importante destacar que el Tribunal Supremo de I uerto Rico ha sido enfático al expresar que "los tribunales no deben resolver los pleit is nıcdiante el mecanismo de la sentencia sumaria sin habérsele solicitado por alguna de las parís s". (ionzáles $v$. Alicea Dir. Soc. Asist. Legal, 132 D.P.R. 638 (1993). Por lo que, de incorpor ir la enmienda propuesta en la citada medida legislativa, debe entenderse que las agencias administrativas deberán emitir sus determinantes por la vía sumaria cuando proceda sólo en aq ıellcs casos en que dicho remedio haya sido solicitado por alguna de las partes involucradas e 1 la acción. En atención a la naturaleza de los procedimientos ante la consideración d, las agencias administrativas, consideran razonable que, aquellos casos que no presenten algu ia c ontroversia real sustancial en cuanto a algún hecho material y en los que sólo resta aplicar 11 De recho para proveer un remedio, puedan ser resueltos por la vía sumaria.
El Colegio de Abogados expuso que la Regla 36 de las de Procedimient > Ci iil dispone que procede que se dicte sentencia sumaria cuando de lo alegado o de subizrto en el procedimiento de descubrimiento de prueba surge que no existe una controversi; rea sustancial en cuanto a los hechos materiales y como cuestión de derecho debe dictarse sent ncis a favor de la parte que la promueve. Este mecanismo es uno de carácter extraordinario y 2 minientemente discrecional y sólo procede cuando quien la promueve demuestra al tribunal qui el juicio en su fondo es innecesario. De esa manera, se cumple con el propósito intrínseco a nu ıstr. Estado de Derechos de promover soluciones justas, rápidas y económicas a los asuntos que e so 3 presentes a los tribunales, siempre y cuando no exista una genuina controversia de hechos.
Debe quedar claro, que esta disposición es una de excepción. Nos dice el Tr sunil Supremo en Vega Morales, et. als., v. Bravo Colón, 2004 TSPR 30:
En términos generales, al dictar sentencia sumaria el tribunal deberá: (1) analizar los documentos acompañan la solicitud de sentencia sumaria y los documentos acluidos con la moción en oposición, así como aquéllos que obren en el expediente d l tr bunal; (2) determinar si el oponente de la moción controvirtió algún hecho material y c iencial o si hay alegaciones de la demanda que no han sido controvertidas o refutada de fc ma alguna por los documentos.
Analizados estos criterios, el tribunal no dictara sentencia sumaria cuan lo: 1) existen hechos materiales y esenciales controvertidos; (2) hay alegaciones afi mativas de la demanda que no han sido refutadas; (3) surge de los propios documentos qu se acompañan con la moción una controversia real sobre algún hecho material y esenc 1l; (4) como cuestión de derechos no procede.
Aunque el tribunal dictará sentencia sumaria a su discreción, como regla gereral, no es aconsejable resolver sumariamente casos complejos o que envuelvan cuest ines de interés público.
Por tratarse de un remedio discrecional, el uso del mecanismo de sentenc 1 su:naria tiene que ser mesurado y procederá sólo cuando el tribunal quede claramente cor iencido de que tiene ante sí documentos no controvertidos, surgiendo de los mismos ue no existen controversias sobre hechos materiales y esenciales y que, por lo tanto, o que resta es aplicar el derecho, ya que una vista en los méritos resultaría innecesaria. Ve za Morales, et. als., v. Bravo Colón, supra.
Actualmente, el Estado de Derecho permite que en el foro administrati o se anote la rebeldía a una de las partes. Empero, al tratarse de un procedimiento de t $\downarrow$ mıgnitud, la concesión del poder de dictar órdenes o resoluciones sumarias debe ser une corstreñida y fundarse en la excepción. El Proyecto de la Cámara 2526 dispone que para la age cia, de manera unilateral o a solicitud de alguna de las partes pueda expedir una resoluci n u orden de naturaleza sumaria en casos presentados ante sí. Entendemos que al ser dicho p nder uno de tal envergadura, cuando menos, debería dispone que solamente se consideraría por s licit id de parte y en circunstancias en las que el adjudicador (1) analice los documentos que s& acı mpañan la solicitud de resolución u orden sumaria y los documentos incluidos con la soliciti l en oposición, así como aquéllos que obren en el expediente; (2) determine si el oponente de la solicitud controvirtió algún hechos material y esencial o si hay alegaciones de qu nc han sido controvertidas o refutadas en forma alguna por los documentos. Proponen que nı poírá dictarse resolución u orden sumaria en los casos en que: (1) existen hechos material is y esenciales controvertidos; (2) hay alegaciones afirmativas en la querella que no han sid, refutadas; (3)
surge de los propios documentos que se acompañan con la petición una controv rsia real sobre algún hecho material y esencial; o (4) como cuestión de derechos no procede.
La Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humar is d2l Servicio Público dice que, como es sabido, la sentencia sumaria es un mecanismo procesa ext aordinario y discrecional que tiene como objetivo facilitar la solución justa y rápida de los itig os y casos civiles que no presentan controversias genuinas de hechos materiales. E.L.A. v. Col: Vázquez, res. el 13 de abril de 2005, 2005 TSPR 46. Dicho mecanismo está expresamente egulado por la Regla 36 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 36 la cual establece qu pocrá dictarse una sentencia sumaria cuando de las alegaciones, deposiciones, contestaciones a nterogatorio y admisiones ofrecidas, en unión a las declaraciones juradas, no existe una controv rsia real sobre los hechos materiales y esenciales del caso en cuestión. Por ello, cuando exista la más mínima duda o controversia sobre hechos materiales o esenciales del caso, el tribun al denegará la sentencia sumaria y deberá celebrar un juicio en su fondo. López Colón v. Hon. i tiranda Marín, res. el 16 de diciembre de 2005, 2005 TSPR 197; Sucn. de Gregorio Maldonado Or iz v. Sucn. de Francisco Maldonado Hernández, res. el 9 de noviembre de 2005, 2005 TSPR 160; E.L.A. v. Cole Vazquez, 2005 TSPR 46.
Surge de los anteriores, que la enmienda propuesta por el legislador a la L ?.A.U., ya está contemplada en nuestro Reglamento Procesal sujeción a ningún otro trámite proc ssal, cuando se tenga una controversia de derecho. Al amparo de la referida disposición de nues ro r2glamento, se emiten continuamente. Resoluciones de apelaciones sin celebración de vista rúbl ca cuando tenemos ante nos una controversia de derechos. Claro está dichos asuntos se resuc ven de manera sumaria, salvaguardando los derechos mínimos que hay que garantizar a las p rtes Entre los elementos formales de la adjudicación al momento de emitir una resolución, : = garantiza los derechos de la partes a notificación imparcial y que la decisión sea basada en el e: pediente. En la Resolución que se emite se incluye determinados de hechos y conclusiones de erec hos, como parte del debido proceso de ley. Rivera Santiago v. Srio de Hacienda, 119 D.P.R. 265,275 (1987).
De esta manera se incorpora en nuestro Reglamento Procesal una reg a similar a la contenida en la Reglas de Procedimiento Civil, ya que al así hacerlo se provee de un reecanismo adicional para hallar la verdad y hacer justicia a las partes, aportando ala natı alez a rápida y económicas de los procesos ante el foro.
Por último, el Departamento de Justicia expresó que tenía objeción que spoter ya que, aunque reconocen que la figura de sentencia sumaria en los procedimientos admit istretivos ya ha sido reconocido por nuestro Tribunal Supremo, la medida, como esta redactada t indr a el efecto de que el afectado por una sentencia sumaria parcial pudiera acudir en revisión j idicial antes de que termine todo el proceso. Esto iría en contra de lo establecido en la L.P.A.U. lı cua establece, en la sección 4.2, que una orden o resolución interlocutoria de una agencia o e revisable directamente. La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de un : añal umiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia. Tambi n iría en contra de lo establecido en Comisionado de Seguros v. Universal Insurance Co., 2006 `S.I R. 15., en donde el Tribunal Supremo decidió que determinó que no procede la revisión udicial de una orden sumaria parcial dictada en un procedimiento administrativo.
La Comisión de lo Jurídico y Seguridad Pública reconoce lo piı nteado por el Departamento de Justicia y realizó las enmiendas correspondientes en el entirill ido slectrónico de la medida.
CONCLUSION
Luego del análisis correspondiente, y por entender conveniente adoptar pr r legislación lo que ya nuestro Tribunal Supremo ha reconocido, la Comisión de lo Jurídico y Se juri ad Pública recomienda la aprobación del P. de la C. 2526, con las enmiendas incluidas a el entirillado electrónico que acompaña a este informe.