Este informe de la Comisión de lo Jurídico de la Cámara de Representantes discute el Proyecto de la Cámara 1545, que busca enmendar el Artículo 404 del Código Político de 1902. La enmienda propuesta establece que la responsabilidad civil del Estado Libre Asociado por daños y perjuicios, según lo dispuesto en el Artículo 404 (relacionado con desperfectos en vías de comunicación), estará sujeta a los límites de cuantía establecidos en la Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, conocida como "Ley de Pleitos contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico". El informe analiza los fundamentos jurídicos de ambas leyes, su trasfondo histórico y la jurisprudencia relacionada, argumentando que la Ley 104, al ser un estatuto general que limita la responsabilidad del Estado por daños y perjuicios, debe aplicar también a las reclamaciones bajo el Artículo 404 para evitar un impacto significativo en el fisco. La Comisión recomienda la aprobación del proyecto con enmiendas.
Comisión De lo Jurídico __ DE JUNIO DE 2002 Informe Sobre el P. de la C. 1545
Vuestra Comisión De lo Jurídico, previo estudio y consideración del P. de la C. 1545, tiene a bien someter el presente Informe recomendando su aprobación con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que se acompaña.
El P. de la C. 1545 pretende enmendar el Artículo 404 del Código Político de 1902, a los fines de establecer que la responsabilidad civil por daños y perjuicios del Estado Libre Asociado dispuesta en dicho articulado, será con sujeción a lo dispuesto sobre cuantías en la Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según enmendada, conocida como "Ley de Pleitos contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico".
La interrogante jurídica que nos plantea la medida de epígrafe estriba en si las cuantías establecidas en el Artículo 2 de la Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado Libre Asociado, Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, aplican a las reclamaciones hechas en virtud del Artículo 404 del Código
Político de Puerto Rico de 1902. Veamos el alcance de los imperativos en controversia.
La Ley Núm. 104, supra, es el estatuto a través del cual el Estado Libre Asociado prestó su consentimiento para ser demandado por los daños que sus empleados puedan ocasionar al actuar en forma negligente. Para que prospere una causa de acción bajo esta Ley es necesario que los daños sean causados por funcionarios o empleados públicos actuando dentro del marco de sus funciones, cargo o empleo. En cuanto las cuantías establecidas en la Ley, el Artículo 2 establece lo siguiente: "Se autoriza demandar al Estado Libre Asociado de Puerto Rico ante el Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico por las siguientes causas:
(a) Acciones por daños y perjuicios a la persona o a la propiedad hasta la suma de setenta y cinco mil $(75,000)$ dólares causados por acción u omisión de cualquier funcionario, agente o empleado del Estado, o cualquier otra persona actuando en capacidad oficial y dentro del marco de su función, cargo o empleo interviniendo culpa o negligencia. Cuando por tal acción u omisión se causaren daños y perjuicios a más de una persona, o cuando sean varias las causas de acción a que tenga derecho un solo perjudicado, la indemnización por todos los daños y perjuicios que causare dicha acción u omisión no podrá exceder de la suma de ciento cincuenta mil $(150,000)$ dólares. Si de las conclusiones del tribunal surgiera que la suma de los daños causados a cada una de las personas excede de ciento cincuenta mil $(150,000)$ dólares, el tribunal procederá a distribuir dicha suma entre los demandantes, a prorrata, tomando como base los daños sufridos por cada uno. Cuando se radique una acción contra el Estado por daños y perjuicios a la persona o a la propiedad, el tribunal ordenará, mediante la publicación de edictos en un periódico de circulación general, que se notifique a todas las personas que pudieran tener interés común, que deberán comparecer ante el tribunal, en la fecha dispuesta en los edictos, para que sean acumuladas a los fines de proceder a distribuir la cantidad de ciento cincuenta mil $(150,000)$ dólares entre los demandantes, según se provee en las secs. 3077 et seq. de este título.
(b) Acciones para reivindicar propiedad mueble e inmueble, o derechos sobre las mismas, con o sin resarcimiento de perjuicios por los daños causados en dicha propiedad o por sus rentas y utilidades y para deslinde de fincas rústicas.
(c) Acciones civiles en que la cuantía reclamada no exceda de setenta y cinco mil $(75,000)$ dólares de principal, y que se funden en la Constitución, o en cualquier ley de Puerto Rico, o en cualquier reglamento de algún departamento o división del Estado, o en algún contrato expreso o tácito con el Estado.
No se autoriza demandar al Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus agencias, instrumentalidades y municipios cuando por errores producto de información incorrecta provista por un sistema computadorizado, se cancela un contrato o se realizan gestiones al amparo de éste, tales como requerimiento de documentación. A esos fines, procederá la inmunidad cuando se trate de errores atribuibles a fallas mecánicas o a algún fenómeno atmosférico, actos de vandalismo o virus informático (secuencia de instrucciones que se introduce en la memoria de un ordenador con objeto de que, al ser procesada, produzca un funcionamiento anómalo de la máquina). La inmunidad aquí concedida no exime de responsabilidad por reclamaciones relacionadas al problema cibernético del año 2000."
Por otro lado, el Artículo 404 establece que "...[e]l Estado Libre Asociado de Puerto Rico será responsable civilmente de los daños y perjuicios que se ocasionen a las personas o propiedades por desperfectos, falta de reparación o de protección suficientes para el viajero en cualquier vía de comunicación perteneciente al Estado Libre Asociado y a cargo del Departamento de Transportación y Obras Públicas, excepto donde se pruebe que los desperfectos de referencia fueron causados por la violencia de los elementos y que no hubo tiempo suficiente para remediarlos."
La jurisprudencia en Puerto Rico no ha atendido cual es el alcance de las cuantías que establece la Ley 104 en torno a las reclamaciones hechas a la luz del Artículo 404. En el caso de Alemán Martínez v. Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, 98 T.S.P.R. 51, nuestro Tribunal Supremo tuvo la oportunidad de interpretar el alcance de ambas legislaciones; sin embargo, no acogió el certiorari.
En vista de que no existe precedente alguno que interprete el alcance de la Ley 104 en las acciones instadas al amparo del Artículo 404, hay que analizar el trasfondo y la intención legislativa de ambas legislaciones. Veamos.
El Artículo 404 constituye el precepto especial para evaluar acciones por daños emergentes de desperfectos, falta de reparación o de protección suficientes para el viajero en cualquier vía perteneciente al Estado Libre Asociado. La norma de responsabilidad contenida en el mismo es una de las excepciones a la inmunidad que éste, como soberano, posee contra reclamaciones no autorizadas. Véase, Publio Díaz v. E.L.A., 106 D.P.R. 854, a la página 862 (1978). Dicho precepto no constituye una norma de responsabilidad absoluta, ya que el propio estatuto contempla como excepción que el Estado Libre Asociado no será responsable si demuestra que los desperfectos en las vías públicas fueron causados por la violencia de los elementos y no hubo tiempo suficiente para remediarlos. En vista de ello, su interpretación no excluye la posible aplicación de la doctrina de negligencia comparada, o más aún, la imputación total de negligencia al conductor. Estas figuras jurídicas son las mismas que se utilizan en aquellas reclamaciones hechas al amparo del Artículo 1802 del Código Civil, disposición a la que aplica las cuantías de la Ley 104.
La Ley 104 se implantó para limitar la doctrina de la inmunidad del soberano. El Tribunal Supremo de Puerto Rico se expresó por primera vez
sobre dicha doctrina en Rosaly v. El Pueblo, 16 D.P.R. 508 (1910). En aquella ocasión se reconoció el derecho a reclamar responsabilidad al gobierno pero dicha decisión fue apelada al Tribunal Supremo federal donde fue revocada en People of Porto Rico v. Rosaly, 227 U.S. 270, 275-276 (1913).
En respuesta a tal decisión, la legislatura de Puerto Rico aprobó la Ley Núm. 76 de 13 de abril de 1916, mediante la cual el gobierno autorizaba a ser demandado en casos de daños basados en contratos y acciones reivindicatorias. Más tarde, se aprobó la Ley Núm. 11 de 18 de abril de 1928, enmendatoria de la Ley del 1916, permitiendo expresamente acciones por daños y perjuicios contra "El Pueblo". No empece a estas leyes, la jurisprudencia puertorriqueña tuvo el efecto de hacer al gobierno prácticamente inmune de demandas por daños. Esa posición judicial obligó a las personas perjudicadas a solicitar de la Asamblea Legislativa que mediante leyes particulares autorizara en cada caso la demanda contra el Estado Libre Asociado. Véase, Galarza Soto v. Estado Libre Asociado, 109 D.P.R. 179, a las páginas 198-199 (1979), opinión concurrente-disidente del Juez Rigau.
Respondiendo a las necesidades del momento, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 104, conocida como la Ley de Reclamaciones y Demandas Contra el Estado Libre Asociado. Esta Ley resultó ser más abarcadora que las leyes anteriormente citadas, al incluir todas las acciones en daños y perjuicios ocasionadas por el Estado Libre Asociado mediando culpa o negligencia. De igual manera, intentó proteger al Estado Libre Asociado al limitar el derecho de compensación y estableció en qué situaciones no autorizaba a ser demandado.
Los límites a las cuantías fueron declaradas inconstitucionales en Torres v. Castillo, 111 D.P.R. 792 (1981). En respuesta a esta decisión, la Asamblea Legislativa decidió enmendar la Ley 104 mediante la Ley Núm. 30 de 25 de septiembre de 1983 (P. de la C. 1033) para aumentar los límites de las cuantías compensables. Véase, Defendini Collazo v. Estado Libre Asociado, 93 J.T.S. 119, a la página 11005.
En el Informe de la Comisión De lo Jurídico del P. de la C. 1033 de 8 de agosto de 1983, se refleja que desde el momento en que se declararon inconstitucionales los límites a las cuantías, la concesión de daños contra el Estado Libre Asociado impactó de manera considerable el fisco. A base de tal razonamiento, el Tribunal Supremo resolvió que los límites a las cuantías no son arbitrarios, sino que están basados en evidencia relativa al impacto económico que tienen las reclamaciones sobre el erario público. Véase, González v. Estado Libre Asociado, 138 D.P.R. 399 (1995); Defendini Collazo v. Estado Libre Asociado, supra.
Teniendo el trasfondo y el alcance de ambas legislaciones pasemos a establecer el nexo entre estas.
El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha sostenido que el Artículo 404 tiene tangencia y se nutre de los elementos preceptuados en el Artículo 1802. Cárdenas Marxán v. Rodríguez, supra; Publio Díaz v. Estado Libre Asociado, supra, a la página 861. En otras palabras, el propósito y el tratamiento dado a ambos preceptos guardan una relación estrecha en el ámbito de la responsabilidad civil extracontractual. A tales efectos, nuestro Tribunal Supremo ha establecido que cuando el propósito de dos leyes es idéntico se
Informe al P. de la C. 1545 debe impartir la misma interpretación a sus disposiciones correlativas. Véase, E.U.A. v. Registrador, 116 D.P.R. 269, a la página 274 (1985). Como la Ley 104 es un estatuto de carácter general que pretendió abarcar todas las reclamaciones por daños y perjuicios en contra del Estado Libre Asociado, es forzoso concluir que si bien aplica a las acciones bajo el Artículo 1802, también debe aplicar a las acciones instadas bajo el Artículo 404.
Resulta un claro contrasentido que el Estado Libre Asociado haya decidido limitar las cuantías de daños disponibles en el Artículo 1802, por el impacto significativo que estas puedan tener sobre el fisco, y al mismo tiempo dejar sin límite alguno las reclamaciones de daños del Artículo 404. Si algún tribunal concluyera que las reclamaciones hechas al amparo del Artículo 404 no tienen límites, podrían mermar considerablemente los recursos con los que el Estado Libre Asociado cuenta para financiar los servicios que ofrece. Por consiguiente, el propósito de la Ley 104 se vería menoscabado.
La presente legislación aclara de una vez y por todas el alcance de la Ley 104, disponiendo que la misma aplica a las acciones instadas bajo el Artículo 404 .
Por los fundamentos expuestos, esta Comisión De lo Jurídico recomienda la aprobación del P. de la C. 1545.
Fjidve/ginforme po-1545